特别报道 能源安全内涵外延的变化及应对回顾与启示

Estimated read time 1 min read

能源安全是国家安全的重要组成部分,是经济社会可持续发展的基础。 当今世界正经历百年未有之大变局。 地缘政治、经济、技术、治理体系等正在发生深刻变化。 影响能源安全的“灰犀牛”、“黑天鹅”事件时有发生。 确保能源安全已成为人们关注的焦点。 。 本文探讨能源安全的起源、内涵和外延,以及国际社会采取的主要对策,供相关研究和决策参考。

一、重大事件推动能源安全内涵延伸

能源安全源于第一次石油危机,其内涵就是以可承受的价格获得充足、可靠的能源供应。

第一次石油危机迎来了能源安全1.0阶段。 1973年10月6日第四次中东战争爆发,阿拉伯国家石油禁运引发了第一次石油危机。 1978年底伊朗伊斯兰革命减少了伊朗石油产量和出口,导致供应短缺。 1980年9月22日开始、持续八年的两伊战争引发了第二次石油危机:伊朗石油出口减少,伊拉克几乎停止石油出口,油价从1979年初开始暴涨。

20世纪70年代的两次石油危机对西方国家造成了巨大影响。 为了应对石油危机,国际能源机构应运而生。 1974年,美国总统在华盛顿召开国际能源会议,制定《国际能源计划》; 11月,签署该计划的16个OECD成员国成立了国际能源署(IEA),采取联合行动确保能源安全,包括促进成员国之间的能源合作、调整应对石油危机的政策、增加石油供应能力、共同采取措施减少石油需求,在石油供应危机时建立石油消费共享制度,提供市场情报,改善石油生产国和消费国之间的关系。 加强双边关系、共同开展能源研发活动等,并规定成员国有义务储备相当于90天净进口量的石油。 以适中的成本获得充足的能源供应,尤其是石油。

说到能源价格的协调统一,就不得不提到另一个国际组织:石油输出国组织。 1960年9月14日,欧佩克(Organization of Petroleum Exporting States,欧佩克,音译为Organization of the Petroleum Exporting States的缩写)。 1962年11月6日在联合国秘书处注册,成为协调和统一成员国石油政策的国际组织。 。 OPEC的决定对国际油价影响不小。 当然,从经济角度来看,提价会产生“双重效应”。 油价上涨会增加石油输出国的收入,但也会减少石油消费。 价格持续上涨还会产生能源替代,比如可再生能源的发展。 或者推广节能技术等等。以美国为首的西方国家长期对伊朗实施制裁,阻止其参与全球能源治理; 2019年卡塔尔的退出也大大降低了OPEC的影响力。

随着20世纪90年代可持续发展的提出,能源安全进入2.0时代。 1972年,联合国人类环境会议召开,环境保护受到国际社会的高度重视; 1992年联合国环境与发展会议召开,可持续发展成为世界各国的共同选择。 在环境保护和可持续发展的趋势下,约瑟夫·欧姆于1993年在能源安全中增加了环境保护的维度:随着1997年《京都议定书》的签署,世界各国重新定义了能源安全的内涵,并补充说,能源生产和消费不应该对人类负责。 生态环境对生存和发展要求构成威胁。 联合国2030年可持续发展目标中的第七个“能源目标”也强调“可负担性”和“清洁性”。 可持续能源生产和消费、节能减排、低碳经济、可再生能源发展已成为能源技术革命和全球能源结构优化的主要方向。 总之,20世纪90年代以来,能源供应、经济竞争力和环境质量一直是能源安全的考量因素。 目标是提高经济竞争力,减少生态退化和环境污染,确保充足可靠的能源服务。

进入本世纪以来,我们已经进入以全面能源安全为特征的3.0时代。 “9·11”事件和2002年之后,国际油价大幅上涨。 能源问题与地缘政治交织在一起。 疫情与乌克兰危机交织在一起。 “黑天鹅”与“灰犀牛”在全球范围内碰撞。 能源与经济、气候、环境甚至政治交织在一起,能源危机叠加地区冲突,能源市场一体化分化为阵营,能源供应全球化回归区域化,各国对能源风险的认识扩展到安全能源基础设施。 全球能源发展的焦点已从经济规则转向政治博弈。 丹尼·罗德里克的“全球化三难困境”[1]逐渐显现,政治权力与市场机制的斗争再次开始。 能源供需失衡已演变为系统性能源安全风险。 欧洲能源危机日益蔓延为全球经济危机、金融危机,甚至社会危机、政治危机。 能源安全已经演变为系统性安全,不仅包括供应安全,还包括价格稳定。 、交通安全、消费安全、基础设施安全等。

综上所述,能源安全不再局限于石油供应和油价安全,还包括能源资产、基础设施、供应链和运输线路的物质安全,以及紧急情况下必要、快速的替代。 其中,能源获取最为关键,包括以物理方式、合同方式或商业方式开发和获取能源的能力,而以可承受的成本获得能源供应是重要前提。 确保能源安全需要充足的政策支持和安全的营商环境,吸引能源投资,保障充足及时的能源供应。

二、百年未有之大变局下的能源特征

我国官方文件描述了百年未有之深刻变化。 在国际学术界,我们正处于一个动荡、不确定、复杂、模糊的时代,“乌卡”[2]是一个常见的表述。 Uqa时代全球能源安全的新特点主要体现在以下几个方面。

首先,能源安全的经济性质日益政治化。 能源一直被视为一种特殊的战略商品,它不仅因交易的市场性而具有经济价值,而且由于能源贸易的跨国性和互动性而具有政治含义。 一方面,随着大国竞争的加剧,经济联系日益演变为政治对抗的工具。 受地缘政治影响,能源安全逐渐政治化、武器化。 能源市场的杠杆已经成为动摇政治关系的标尺。 国家对能源产生负面影响。 安全问题超越了效率需求。 2022年,在“政治正确”的威逼下,美国与西方国家联合发布对俄罗斯“环球银行金融电信协会”支付系统(SWIFT)的禁令,提出能源市场紧急干预计划,并制定俄罗斯石油价格上限等行动导致“资源与消费的分离、资本与需求的分离、科学技术与发展的分离”。 全球能源格局中的对立更加鲜明,另一方面,能源危机也让各国坚定了转型的决心,加速了转型,国际能源治理与协调是能源市场波动的应对机制,但各国的利益都受到影响。各方分化,合作意愿减弱,大国争夺市场话语权和规则主导权的竞争加剧,原有的国际贸易秩序遭到破坏,造成供需对抗.合作态度。

二是能源安全回旋镖效应逐渐显现。 能源危机的出现是多因素、多线条、多领域相互作用、迭代的结果。 它是一种系统性安全,不仅具有内在相关性,而且深深植根于水、粮食和能源安全系统中。 乌尔里希·贝克在《风险社会》中强调,现代化风险[3]中蕴含的全球化趋势和回旋镖效应也体现在能源安全上。 当今的全球能源安全类似于“莫比乌斯带”[4]的叙事结构。 本轮能源危机是北约对俄罗斯的限制引发的,但却导致全球能源供应紧张、价格高企,进而影响了欧盟国家的经济发展。 因此,许多国家把提高能源安全能力作为能源政策目标,注重节能增效、发展非化石能源。 例如,美国《降低通货膨胀法案》计划十年内投资3690亿美元用于能源安全和气候变化; 欧盟宣布REPowerEU能源计划,到2030年增加投资3000亿欧元,将可再生能源比例提高到45%。

三是能源流动发生巨大变化。 传统的能源供需格局是基于一体化的世界市场。 20世纪初,石油实现了全球消费市场和价格联动的建立。 21世纪初,天然气在美国“页岩革命”的加持下迅速进入全球市场。 。 原本分散的区域能源市场正在加速整合,原本分散的地域属性正在逐步弥合。 全球能源供需格局的回归与对抗、全球区域能源一体化已成为新趋势。 碳达峰和碳中和目标对能源结构调整具有引领和带动作用。 全球气候变化、碳达峰和碳中和将不可避免地改变全球能源系统格局,给能源价格、能源运输、能源消费等方面带来系统性压力。 。 可再生能源具有分布式特点; 当可再生能源的地位日益提升时,能源的地理属性将显着弱化,发展可再生能源因此成为维护能源安全、减少对外来能源依赖的重要路径。

第四,能源安全成为人类命运共同体的载体。 世界能源理事会(WEC)根据2022年4月和2022年7月对全球能源界近600名领导人的两轮采访认为,能源安全已超越能源转型,成为最受关注的问题。 四分之三的受访者认为能源危机将持续数年,73%的受访者认为未来能源市场将更加分散。 在全球气候变化的框架下,能源安全原本是一个地区性的问题,已经凝结成关系全人类命运的共同话题。 能源治理关系到全球治理权力的重新分配,逐渐从传统的“区位空间”走向全球维度的“流动”。 空间”的转变。 2022年11月,联合国气候变化框架公约第27次缔约方大会(COP27)设立“损失与损害”基金并启动“全球盾融资机制”,保障碳排放权分配公平和责任。 帮助消除全球能源治理机制的民主赤字,弥合地理空间分布造成的碎片化和不对称。

五是能源系统韧性备受关注。 能源安全在传统风险尚未有效化解的同时,新风险不断涌现,能源安全的内涵和外延发生深刻变化,呈现出系统性、约束性、实施手段多元化、国际关系复杂化等新特征。协调机制。 韧性体现了未来能源系统应对各种不确定性、提高抵御冲击和恢复能力的弹性特征。 全球能源安全被定义为“能源供需总体平衡、国际贸易顺畅、价格合理实惠、环境友好、可持续、抵御冲击和恢复能力良好”。 在一些研究中,韧性也成为全球能源安全评估体系(RASA、Resilience、Availability、Sustainability、Affordability)的主要指标之一。 从现实看,全球能源系统韧性不足已成为突出问题。 首先,近年来极端气候事件日益频繁,对能源系统造成巨大影响,电力系统脆弱性更加明显。 据相关统计,2021年至2022年,全球发生50余起重大能源供应中断事故,其中电力系统事故占一半以上,极端天气引发的事故约占40%。 二是全球石油供应弹性持续下降。 储量和产能均出现不同程度下降。 三是能源基础设施成为能源韧性的“短腿”。 例如,在乌克兰危机中,2021年9月26日,北溪三条管道全部遭受前所未有的破坏。 据央视网站报道,这是一个反对俄罗斯向欧盟供应天然气并“赚取战争利润”的国家所为。

三、Uqa时代需树立新的能源安全理念

能源安全的传统内涵是能源供应充足、运输渠道安全、价格实惠。 在此框架内,一个国家应努力保护其能源供应免受中断或价格管制的风险。 国际能源贸易主要是石油和天然气,管道和海运是主要运输方式。 管道运输成本低、速度快,但问题是点对点固定、投资巨大、缺乏灵活性、易受冲突、自然灾害等影响; 海运较为灵活,但运输时间较长,运费较高。 OECD国家通过建设石油储备、燃料替代和应急产能、释放战略石油储备等方式缓解石油供应紧张。 由于历史原因,IEA没有建立相应的天然气供应应急储备。 此次欧盟切断俄罗斯天然气供应,暴露了IEA能源安全机制的这一缺陷。

石油安全应急响应要求各成员国确保相当于90天石油净进口量的储备,欧盟国家甚至加强了以消费量为基准的储备。 当国际石油供应下降7%时,启动紧急石油安全对策:动用储备、限制需求、释放储备油田产量、切换燃料、共享有效石油供应。 IEA第一次动用石油储备是海湾战争造成的,效果非常明显。 1990年海湾战争期间,IEA准备在15天内每天额外增加石油供应250万桶。 其中,200万桶来自成员国石油储备,40万桶来自石油节约,10万桶来自燃料转换和剩余产能利用。 IEA此次动用石油储备,有效抑制了油价上涨,导致国际油价暴跌50%,起到了稳定石油市场的作用。 第二次动用石油储备是在飓风袭击美国之际。 由于卡特里娜飓风摧毁了墨西哥湾的原油生产和炼油设备,国际油价大幅上涨。 2005年9月2日,IEA宣布未来30天内每天释放200万桶原油、汽油和其他燃料。 美国、日本、德国、法国等22个国家释放的石油储备相当于科威特每天增加一天的产能。 IEA此举对市场影响有限。 尽管国际油价较高位暴跌3%至4%,但总体影响有限,因为2005年石油产能已接近极限,已动用的储备必须得到补充。

在能源体系日益复杂的今天,能源安全不再是能源供应充足的简单范畴,而是影响一国甚至多国的系统性能源风险。 当前,能源安全除了充足的供应和可接受的价格外,还需要并满足可持续发展、环境保护和社会可持续发展的要求。 一个国家的能源系统需要有足够的韧性来抵御外部冲击和风险,特别是在发生冲击时能够直接转换和补充不同能源形式的能力。

作为国际能源市场的后来者,中国对外依存度上升已成为问题。 虽然石油进口多元化,但大部分进口国都存在政治和社会不稳定的隐患,如苏丹、叙利亚、伊朗等,且主要途经马六甲海峡。 中缅石油管道虽然可以较大程度改道,但仍面临石油投资和人员安全风险。 天然气进口通道也形成了西北(中亚天然气管道)、西南(中缅天然气管道)、东北(中俄天然气东线)和东部海上(液化天然气)四大战略通道。 天然气进口量平均分为液化天然气和管道天然气。 液化天然气进口主要来自卡塔尔、澳大利亚和东南亚。 过度依赖外国是中国能源安全的最大隐患。 从这个意义上讲,保障能源安全不能简单地关注能源供应来源和运输通道,用传统的安全思维去担心只有在战争等极端情况下才会发生的能源通道中断,而应该更加关注能源的抗冲击能力。气候变化等非传统安全因素影响下整个体系和能源系统的安全能力。 从我国能源供应保障来看,主要是在可再生能源出力不足时保证煤炭发电和储备能力的供应。 从风险表现来看,能源安全是一个预期问题,必须根据人们对风险的态度来识别。 ,包括对风险发生的概率和破坏力的认识。 能源价格分析、预测预警、世​​界能源供需关系及其影响因素、能源价格承受能力分析、风险防范等是能源安全的主要研究内容。 乌克兰危机中出现的“北溪”事件提醒人们,能源供应设施也应引起重视。

能源安全应避免因不可控因素造成经济损失。 对于一个国家来说,不可控因素分为两个方面:海外和国内。 海外不可控因素是指一切可能对本国能源供需产生负面影响的事件,如战争、自然灾害、与能源供应国外交关系恶化、国际石油公司操纵市场等。国家军队不能直接干预或独立固定。 国内不可控因素主要是指即使调动国家力量短期内也难以解决的因素,如可供开采的能源资源储量、生产技术水平等。一般来说,海外不可控因素具有不确定性,难以预测; 国内不可控因素更容易掌握。 我国对能源安全的形容是“清洁、稳定、高效、经济”,即质量清洁、数量稳定、利用高效、价格合理。 区域能源安全,即从时间、空间、数量、质量、价格等各个方面来界定能源安全,也是一个新的视角。

随着国际社会对能源安全认识的加深,现行能源安全机制和治理结构受到挑战,需要调整。 在加强全球能源安全治理方面,我们呼吁能源生产国、过境国和消费国建立伙伴关系,采取措施确保全球能源市场的透明度、可预测性和稳定性,改善能源领域投资环境,改善能源状况。提高能源利用效率,促进能源消费结构绿色低碳、多元化,维护重要能源基础设施安全运行,改善发展中国家能源供给和平衡。 通过广泛的国际合作与交流,推动建设清洁美丽的世界,实现人类社会的共同安全和可持续发展。

笔记:

[1] 2001年,美国经济学家丹尼·罗德里克提出全球化“三重悖论”,即任何国家只能在超全球化、国家主权和民主政府这三个选项中选择其中两个。 同时实现这三个目标的可能性揭示了全球化进程中一个无法克服的悖论。

[2] VUCA是波动性、不确定性、复杂性和模糊性的缩写。 它是人们对当前社会特征的新认识。

【3】回旋镖又称为归航器、回旋镖等,顾名思义,就是飞出去后可以再次飞回来。

[4] 1858年,德国数学家莫比乌斯等人发现了这种神奇的现象:拿一张纸,将一端转180度然后与另一端连接起来,形成连接起点和终点的莫比乌斯环。 比乌斯环。

作者:周红春 国务院发展研究中心社会文化发展研究部原副巡视员、研究员

能源治理_能源治理与法律前景_能源治理与法律/

能源治理与法律前景_能源治理与法律_能源治理/

You May Also Like

More From Author